◆本报记者谢佳沥
新修订的《环境保护法》第二十八条指出：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。”这无疑对地方政府依法履行环保责任提出了明确要求。
然而，一个让各级环保部门尴尬的现实是，作为地方政府履行环保责任的重要一环，环境影响评价制度在扎根中国几十年后，依然存在严重的缺位。
长期以来，一些地方的环境质量改善不尽人意，环境问题层出不穷，其直接原因固然是各类主体的环境违法行为，但政府决策中对环境保护的忽视，环境影响评价未能真正进入决策程序，无法从源头及时遏制污染萌芽，也是一个重要因素。
因此，从依法治国的总体要求，从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署出发，应尽快推动环境影响评价全面融入政府决策程序，促使政府决策程序的法制化、规范化。
环评无法进入决策程序有哪些弊端？
根据《环境影响评价法》，环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。
很显然，对政府决策的预测、评估和分析是环评重要内涵。因此从制度存续的角度来看，如果环境影响评价无法进入决策程序，往轻了说可能导致制度执行困难，往重了说则会让制度失去存在的意义，也让围绕这项制度建立的一系列法律法规、规章导则沦为“一纸空文”。
而从制度实施的影响来看，环境影响评价无法进入决策程序容易导致政府决策质量的低劣、环境履责的缺位、执政理念的偏颇、公信力的下降，最终造成环境问题积重难返。
按理说，环境影响评价制度具有法律强制性，不可能也不应该进不了政府决策程序，但因为种种原因，这一情况并不鲜见，且存在于环境影响评价的各领域。
在建设项目环评领域，全国各级环保部门查处的未批先建项目并不在少数，这些项目或多或少都存在其他环境问题。
近日有媒体报道，在享誉中外的世界文化遗产武当山脚下，一个名为世纪武当城鑫达国际影视城的项目，在未办理环评手续的情况下开工建设。据调查，项目存在侵占丹江口水库防洪库容、未办理水土保持方案审批手续等多个问题。尽管相关部门作出了“停工”的处罚，项目仍在正常施工。
2005年松花江水污染事件后，原国家环保总局启动了全国化工石化项目环境风险大排查行动。调查结果显示，全国化工、石化项目中有81%布设在江河水域、人口密集等环境敏感区域，有45%为重大风险源。由于缺少了规划环评的把关，我国的化工、石化行业在迅猛发展的同时，也留下了巨大的环境隐患。近年来石化行业频频发生环境问题，与此不无关系。
此外，西北农林科技大学教授张忠潮指出，由于缺少更高层面的战略环评，一些政策失误也带来不小的环境问题。远的如毁林开荒、围湖造田等，近的如一些地方不顾具体条件大力扶持规模化畜禽养殖导致农村面源污染、农药过度使用导致土壤污染等，由于地方政府在制定政策时缺少了对环境因素的考量，导致政策实施后产生了严重的环境问题，有的还带来了经济恶果。
与分别处于决策链末端和中端的建设项目、行业或地区规划相比，处于决策链源头的宏观政策显然对环境更具全局性、持久性的影响，其决策失误所造成的后果难以估量。
“环保系统要积极参与宏观综合决策，根据新修订的《环境保护法》，深入介入目前的国家和地方规划体系，把环保的本质要求体现在所有规划中。”9月23日，环境保护部副部长潘岳在2014年全国环境政策法制工作研讨会上的讲话，为环评今后一段时期的发展指明了方向。
现有环评制度存何缺陷？
从1973年的第一次全国环境保护会议上引入环境影响评价概念到今年9月《规划环境影响评价技术导则总纲》的实施，环境影响评价制度的建立和推行为我国的环境保护工作立下了汗马功劳，一定程度上促进了经济、社会和环境的协调发展。
按照国际惯例，完整的环评体系应当包括项目环评、规划环评、战略环评（政策和法规环评）3个层次，但目前我国现有的法律法规中，予以明确的只有建设项目环评和规划环评两类。
由于建设项目环评开展时间最长、相关规章制度最完善，所以其执行情况最好，可以说已经成为政府相关决策过程中的一条“硬杠杠”。
而随着2009年《规划环境影响评价条例》的出台，地方政府也越来越重视规划环评的把关作用。数据显示，整个“十一五”期间，环境保护部环境工程评估中心共审核218份规划环评报告书，涉及城市规划环评、区域规划环评等多个领域。
虽然现行法律法规中没有对战略环评予以明确，但事实上，相关的探索一直在进行，其中较为典型的就是2009年启动的环渤海沿海地区等五大区域战略环评和2012年启动的西部大开发战略环评。
总体来看，经过几十年发展，我国的环境影响评价制度已经形成了比较完善的法律体系。但是，任何规则都是人类在特定的时空条件下，基于有限的实践经验与理性认知所构建的，总是会有缺陷。近年来，不少专家学者都曾为环境影响评价制度的完善建言献策，提出了包括环评对象的范围存在局限、环评程序不够规范、法律责任不够明确等诸多缺陷。
在这些缺陷中，影响最大的就是法律责任不够明确。中国环境资源法学研究会会长、武汉大学教授蔡守秋指出，环境影响评价制度的成效主要取决于各方严格依法执行既定程序，而明确各方法律责任就是环评制度能得到严格执行的最好保障。
目前，无论是《环境影响评价法》还是《规划环境影响评价条例》，在对各方法律责任认定和责任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不认真履行其义务或职责导致出现环评违法问题而又无法追究相关方面责任的情况。
《环境影响评价法》中虽然规定了环保部门、规划编制单位、建设单位、审批部门的相应责任，但对决策者的法律责任未作任何规定。而《规划环境影响评价条例》在设定规划编制、规划审批、审查小组的法律责任时，主要着重于行政处分的相关规定。
责任的缺失造成了当前环境影响评价工作中的诸多问题。我们看到，一些地方政府环评监管不到位、责任不明确、把关不够严，重事前审批、轻事中事后监管；一些不符合国家环保规定的建设项目盲目上马，环保“三同时”制度不落实；一些建设项目未批先建、擅自变更、未验先投、久试不验等环境违法问题突出。
此外，作为环境影响评价制度中的重要主体，一些环评从业人员、环评机构在利益驱使下弄虚造假，严重扰乱了环评管开元游戏作。
为此，环境保护部通报了包括厦门市环境保护科研所在内的31家环评机构“挂靠”环评工程师问题的处理意见。3家机构被取消建设项目环评资质，1家机构被降级，另有多家机构被责令限期整改。此外，环境保护部还对涉事的62名环评工程师给予了通报批评并注销登记。
上述种种，造成环境影响评价制度流于形式，严重损害了制度的严肃性、权威性和有效性。9月24日，环境保护部公布今年上半年环境行政处罚案件及涉嫌环境污染犯罪案件情况，根据通报，违反环评及“三同时”制度仍是最主要的违法行为，占案件总量的51.57%。
如何保障环评进入决策程序？
尽管环境影响评价的理念从上世纪六七十年代就引入中国，但几十年过去，若要回答环境影响评价是否已经全面融入政府部门的决策程序这一问题，谁也不敢掷地有声地给出肯定答案。
事实上，一套行之有效的环境影响评价制度需要坚实的法律基础、规范的工作程序、完备的技术导则等多重保障。
正因为我国环境影响评价制度在理论及操作层面上都存在一些不完善的地方，才造成了当前环境影响评价制度无法全面进入政府决策程序的情况出现。
“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”专家建议，从根本上来说，要保障环境影响评价全面进入政府决策程序，就必须对现有的相关法律法规进一步修订完善。
蔡守秋认为，现行的《环境影响评价法》已经显现出滞后性、机械性，急需进行相应的修改：既包括在立法内容上进行完善，如明确战略环境影响评价，引进替代方案机制等，还包括在立法技术上做到内容明确、前后一致，如增强环境影响评价制度的可操作性。
尽管官方没有承认，但不少专家学者认为，新修订的《环境保护法》在第十四条指出“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”或许是为《环境影响评价法》的修订埋下伏笔。
遗憾的是，在十二届全国人大常委会立法规划中，并无修订《环境影响评价法》的“踪迹”。而根据《国家环境保护“十二五”规划重点工作部门分工方案》，“十二五”期间，环境保护部也仅是会同有关部门加强《环境影响评价法》等环境领域法律修订的基础研究工作。
上述现实情况意味着，短期之内，《环境影响评价法》不会有大的变动。所以，在完善法律法规之外，规范行政程序是环境影响评价能够全面进入政府决策程序的另一个重要保障。
事实上，环境影响评价无法全面进入政府决策的一个重要原因就是，政府环境行政决策权力得不到约束，尤其是得不到程序约束。湖开元游戏学法学院副教授唐双娥表示，环境影响评价作为一种行政许可程序，其程序价值应该得到尊重。
一方面，可以通过法律法规开元游戏定相应的程序违法责任条款加以保障。尽管《环境影响评价法》的修订尚无期限，我国也还没有规范行政程序的专门法律，但各地的相关探索已有很多。截至2011年11月，全国已有21个省级行政区制定了专门的行政决策程序规定。如果这些法律保障能够真正发挥作用，那么环境影响评价全面纳入地方政府决策程序并非难事。
另一方面，就是通过一些行政等其他手段使政府重视决策程序的规范化。例如环境保护部的政策文件、部门规章，再例如目前各地正在探索的领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制等。
“后者虽然没有前者强硬，但是也能在一定程度上达到规范行政程序的效果。”唐双娥表示。
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美国司法审查保障决策有环评
环境影响评价制度是美国环境政策的核心制度。为保障这一制度进入政府决策程序，除了业界和学界熟知的健全相关法律法规体系、完善的公众参与机制等方面之外，美国在司法保障方面也做了大量的工作。简单来说，就是建立了对环境影响评价工作的司法审查制度。
首先，美国《国家环境政策法》为所有联邦政府机构规范了可能对环境产生不良影响的活动时所要进行环境影响评价的实体法依据，从而为环境影响评价制度的司法审查提供了法律依据。
其次，美国法院通过对大量有关环境影响评价的诉讼所作的判决，形成了如下比较完整的环境影响评价制度的司法审查实施制度。
一、关于环境影响评价的诉讼资格。美国法院对诉讼资格的确认采取一种比较宽松的态度，最大限度地保障了公众监督联邦机构按照《国家环境政策法》的要求进行重大决策。在这类环境诉讼中，美国最高法院认为，在许多人遭受同一种损害时，他们中的任何一个人都有诉讼资格。在确认原告的诉讼资格时，最高法院要求原告举证证明他受到了“事实上的损害”，而他所指控的政府的违法行政行为要与他所处环境的某部分遭受的损害之间存在因果关系。
二、关于对联邦拟议行动决策的司法审查。所谓联邦拟议行动决策，是指联邦政府某个机构有权力加以管理并控制的行为。审查内容包括确定联邦拟议行动决策是否应进行环境影响评价、环境报告书的时间和范围、环境影响报告书内容等。对违反环境影响评价制度的联邦拟议行动决策，法院将予以司法否决。
三、关于司法救济。在这类环境诉讼中，美国法院所给予的司法救济形式通常是发布禁令，即要求行政机构对某种行为作为或不作为，以保证环境影响评价制度的实施。所发布的禁令包括关于工程的取消、缓建、拟议行动撤销、须进行环境影响评价、确定环境影响评价范围等。
